省国土资源厅副厅长王桂鹏谈节约集约利用土地推动土地-99365365

省国土资源厅副厅长王桂鹏谈节约集约利用土地推动土地

山东省政府网：节约集约用地工作是否已经纳入省委、省政府重要议事日程？

王桂鹏：省委、省政府高度关注节约集约用地工作。郭树清省长、历任分管副省长等省政府领导以及省人大、省政协领导多次专题调研节约集约用地工作，一再强调要努力提升我省节约集约用地水平。近几年，省政府均将推进节约集约用地作为全省年度重点工作任务予以重点推动。2012年，省政府将开发区节约集约用地调研作为全省重点调研课题，调研成果获省政府领导充分肯定。2013年，省政府出台《关于进一步推进节约集约用地的意见》（鲁政办发〔2013〕36号），并召开全省节约集约用地工作会议全面部署今后一个时期节约集约用地的重点工作。省委组织部先后于2013年上半年和2014年上半年两次举办由分管市、县长和市、县两级国土资源局长参加的土地利用管理专题研讨班，进一步强化市、县政府领导的节约集约用地理念。郭树清省长在今年的政府工作报告中指出：推进转型升级过程中，着力用好“大力推进节约集约用地，完善‘以地控税、以税节地’工作机制，推动存量建设用地挖潜利用，提高各类土地使用效率。”等八个政策工具，表明省委、省政府将节约集约用地列为新一年重点工作任务，予以重点推动。

山东省政府网：我省在节约集约用地制度体系建设上都有哪些进展？

王桂鹏：近年来，我省及时研究出台推进节约集约用地的政策措施，各级陆续出台一系列节约用地的制度文件，初步形成了比较完备的节约集约用地制度框架体系。省政府先后出台了《山东省人民政府关于推进土地节约集约利用的实施意见》（鲁政发〔2008〕90号）、《山东省人民政府办公厅关于促进节约集约用地有关问题的意见》（鲁政办发〔2010〕79号）、《山东省人民政府办公厅关于进一步推进节约集约用地的意见》等综合性文件，对节约集约用地制度建设进行总体布局和全面部署。去年以来，更是在省级层面将节约集约用地制度纳入《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》，先后印发了《山东省人民政府关于调整城镇土地使用税税额标准的通知》、《关于全面推进国有建设用地使用权网上交易的通知》、《关于深入推进批而未供土地有效利用有关工作的通知》、《关于盘活企业低效用地的意见》等文件，从构建节约集约用地的财税调节机制、发挥市场配置土地资源的决定性作用、促进批而未供土地清理、推进低效用地再开发等方面出台一系列节约集约用地配套政策措施。各地市也相继出台了涵盖节约集约用地各方面内容的政策规定。据不完全统计，截至目前，全省各级共出台节约集约用地相关文件130份，其中省级层面出台制度文件12个，以省政府名义出台文件4份，省政府办公厅出台文件3份，省国土资源厅出台文件5份； 17市均已出台节约集约用地相关制度文件共计118份，以市政府名义出台89份文件。这些制度措施涵盖规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任等节约集约用地制度建设的方方面面，形成较为完备的制度体系。

山东省政府网：我省在推进节约集约用地工作中形成了哪些行之有效的工作机制？

王桂鹏：我省在推进节约集约用地工作过程中形成了一整套节约集约用地的工作机制。一是健全规划管控和计划调节机制。做好土地利用总体规划与产业发展、城乡建设等相关规划的衔接工作，合理布局生产空间、生活空间和生态空间。强调以土地利用总体规划统筹各区域、各业发展用地，强化产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划与土地利用总体规划的衔接。桓台县成为全国28个市县“多规合一”试点之一。发挥土地利用总体规划的整体管控作用，落实用途管制和规划红线，实行差别化用地政策；注重发挥土地利用年度计划的调节功能，引导新增建设用地指标向城镇化重点地区、重点区域倾斜，建立新增建设用地计划与存量挖潜计划配比下达机制，以新增撬挖潜。2014年各地配比使用增减挂钩等存量挖潜指标3.81万亩。

二是健全用地标准制定与执行机制。全省各地认真落实国家和省颁布的土地使用标准，严格按照建设用地控制标准进行审核。凡涉及用地不符合国家和省发布的城乡规划和土地使用标准要求的，不为其办理土地审批、供应和用地。严格控制资源消耗高、环境危害大、产能过剩、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地。严格执行限制和禁止用地目录，不断规范完善建设用地控制指标标准体系，明确工业建设项目节约集约利用土地约束性指标。我省规定新建工业项目平均容积率一般不低于1.0，建筑系数一般不得低于40%，多层标准厂房一般不得低于三层，且容积率应达到1.2以上。投资额低于5000万元或用地面积低于15亩的新上工业项目原则上不再单独供地，鼓励产业向园区集中，引导企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。国家级开发区、省级开发区、其他工业集中区新建工业项目达产后亩均产值一般分别不低于520万元/亩、400万元/亩、280万元/亩，亩均税收一般分别不低于30万元/亩、20万元/亩、15万元/亩。目前我省正组织开展对原有控制标准的修订完善工作。

三是健全土地资源市场配置机制。切实发挥市场配置土地资源的决定性作用，坚持和完善国有土地招标、拍卖、挂牌出让制度，大力推进土地使用权网上交易。2014年全省出让土地40.08万亩，占国有建设用地供应总量的67.74%，实现土地出让总价款2737.25亿元。近年来，在多地开展土地使用权网上交易工作的基础上，根据省政府要求，自2015年1月1日起，全省17市已全面推行国有建设用地使用权网上交易工作，优化配置了土地资源，净化了土地出让环境，促进了政务公开，提高了政府部门形象，提升了工作效率和质量。同时，积极推行经营性基础设施用地有偿使用，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

四是健全土地利用激励约束机制。我省鼓励企业对现有厂区进行挖潜利用，鼓励企业建设多层厂房，鼓励社会资金和各类开发企业多渠道投资建设多层标准厂房，引导中小项目企业租赁和购买。提高城镇土地使用税税额标准，在全省各地积极开展以地控税、以税节地试点工作，提高土地保有环节成本。建立节约集约用地奖励制度，淄博市建立节约集约用地专项奖励资金，临沂市表彰奖励节约集约用地先进县（区）。在全省大力推行“飞地经济”模式，在东营市和滨州市规划设立“飞地经济”示范区。多地制定批而未用土地清理、闲置土地利用、低效用地利用等方面的激励政策，鼓励采取二次开发、协商收回、流转、协议置换、合作经营等多种形式盘活利用低效用地。

五是完善节约集约用地考核评价机制。发挥节约集约用地评价考核机制的导向作用，完善单位GDP建设用地消耗考核，改进开发区集约利用评价方法，全面推进城市建设用地节约集约利用评价，深入推进节约集约模范县（市）创建活动。开展单位国内生产总值建设用地下降目标落实工作情况绩效评估，全省2013年单位国内生产总值建设用地耗地规模为915.70亩/亿元，比2012年下降了7.70%，比“十一五”末下降了22.25%，高于“十二五”年均下降率6.89%的目标。我省所有设区市（17个）和所有县级市（28个）全部参与城市建设用地节约集约利用评价（共45个城市），实现节约集约用地评价城市的全覆盖。开展了四轮开发区土地集约利用评价工作，扩大了评价范围。将节约集约模范县（市）创建活动作为深入推进节约集约用地工作的平台和抓手，先后组织参评两届国家级模范市、县评选活动，淄博、莱芜两市和济南市历城区等11个县（市、区）成功获评国家级国土资源节约集约模范市、县荣誉称号，省国土资源厅在第二届国土资源节约集约模范县（市）评选表彰大会上被授予优秀组织奖。开展了首届省级国土资源节约集约模范县（市、区）评选活动，18个县（市、区）获评首届省级国土资源节约集约模范县（市、区）荣誉称号。

六是健全土地开发利用监管机制。全面运行土地市场动态监测与监管系统，以土地供应和开发利用为重点，落实国有建设用地供应计划管控、信息公开、网上实时监控、动态跟踪管理、预警提醒反馈、定期通报制度，初步建立建设用地供应全程动态管理体系，实行动态巡查、建设项目竣工验收等制度，牢牢把握批前、批中、批后三个环节，通过限期整改、约谈、挂牌督办、暂停建设用地审批、扣减新增建设用地指标等硬手段、硬措施实现对土地供应总量、布局、结构、价格和开发利用情况的全面全程监管。

七是构建节约集约用地创新机制。构建建设用地立体开发利用机制。开拓地下空间，寻求地下挖潜。潍坊市出台了《潍坊市国有建设用地地下空间使用权管理暂行办法》，临沂市开发地下空间已达到1730万平方米。探索建立产业集聚发展模式。实行退城入园。潍坊市实施“退城进园”政策，陆续将中心城区64家效益下滑、污染环境的工业企业统一迁入工业园区，收到了良好的经济、社会和环境效益。打造多层标准厂房。全省各地积极探索多层厂房建设模式，截止2014年底，临沂市各县（区）共建设工业标准化厂房120万平方米。

八是健全节约集约用地共同责任机制。健全部门联动工作机制，在用地审批和供地等土地开发利用各环节由政府各部门根据职能分工共同把关产业政策、用地政策和供地政策，共同落实用地标准，共同落实合同管理，共同落实监管责任。我省以国土资源节约集约模范县（市）创建活动为平台和抓手，逐级建立起节约集约用地领导机构和工作机构，全省17市均已建立创建活动领导小组，全省137个县（市、区）均已成立了创建活动办公室。全省各级政府自觉落实其在推进节约集约用地工作中的主体责任，初步构建起“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动、公众参与”的国土资源管理新格局。

山东省政府网：请介绍一下我省在实施内涵挖潜，盘活存量建设用地方面的举措？

王桂鹏：最近几年，我省主要从三个方面开展内涵挖潜和存量建设用地盘活工作。一是积极推进批而未供土地消化利用。近年来，我省先后自行组织了3次批而未供土地专项清理，2009年，经清理前2年批准建设用地供地率提高17个百分点；2011年，经清理前4年批准建设用地供地率提高8个百分点；2013年以来，我省将批而未供土地消化利用工作提升至政府层面。2014年，省国土资源厅下发《关于深入推进批而未供土地有效利用有关工作的通知》，部署深入推进批而未供土地有效利用工作。在全省组织开展以清理批而未供和闲置土地为主要内容，摸底数、抓监管、建制度、聚共识为目标任务的节约集约用地专项督察工作，全面梳理我省近年来节约集约用地制度建设基本情况、做法及问题，对已审批的新增建设用地供应和利用情况进行逐宗清理，排查批而未供和闲置土地情况。截至2014年底，全省2007-2013年经国务院、省政府批准建设用地23.87万公顷，已供土地18.82万公顷，未供土地5.06万公顷，七年平均供地率为78.82％，比年初提高6.83个百分点。

二是部署推进闲置土地和企业低效用地盘活利用工作。为有序推进我省城镇低效用地再开发工作，经省政府同意，省国土资源厅印发《关于盘活企业低效用地的指导意见》，部署实施城镇低效用地再开发，鼓励通过自主改造、依法转让、兼并重组、协商共建、协议置换、限期开发、有偿收回等方式依法处置低效闲置地，充分释放存量建设用地潜力，促进土地资源供给由增量扩张为主转向盘活存量与做优增量并举，优化土地供应结构，推进节约集约用地。近几年，存量建设用地供应量已占全省建设用地供应总量的一半左右。城乡建设用地布局结构更趋合理，城镇工矿建设用地在全省建设用地总量中的占比稳步增加，由2009年的38.07%，增加到2013年的40.05%。从供地类型看，工矿仓储用地供应量和占比均明显下降，住宅用地增加，供地结构更趋合理。

三是开展土地开发利用三项试点拓展建设用地空间。积极稳妥开展城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用和工矿废弃地复垦利用三项试点工作，推进节地挖潜。截至目前，在120个县（市、区）实施增减挂钩项目1648个，总规模74.01万亩，筹集资金635.14亿元，安置农民45.13万户。积极推进低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用，推行城镇上坡、工业上山。成功申报国家低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，总规模15万亩，目前已实施2万亩，引进项目163个，完成投资587.23亿元。积极开展工矿废弃地复垦利用工作。2014年年初，国土资源部正式将我省纳入工矿废弃地复垦利用试点，第一批试点可在13个市复垦利用工矿废弃地4万亩。

山东省政府网：我省在营造节约集约用地氛围方面都做了哪些工作？

王桂鹏：近几年，我省高度重视节约集约利用宣传工作，明确提出“高扬节约集约旗帜，创建模范市县品牌”的响亮口号。各级注重发挥主流媒体的舆论导向作用，不断宣传土地资源利用国情、省情、市情、县情，积极宣传先进典型好做法、好经验，释放正能量，推动树立节约集约用地理念，使节约集约利用国土资源越来越成为社会共识和全社会的自觉行动。仅2013年，就在《人民日报》刊发4版节约集约用地专题报道，在《大众日报》连续刊发10期专版，在《中国国土资源报》刊发10期专版，集中反映了我省各地节约集约用地的经验做法和积极成效。节约集约用地的历城模式、沂水飞地经济模式、兖州工业园区创新机制受到省政府领导批示推介，临沂用地供应监管机制建设、高密节约集约用地制度体系建设等多地创新经验走在了全省乃至全国的前列。省国土资源厅还推出“山东省国土资源节约集约利用专题网站”，组织开展“地环杯”国土资源节约集约利用知识竞赛及宣传口号征集活动，共收到全国20个省投送的3280条宣传口号，收到知识竞赛答题卡12000余份。截至目前，我省已举办四届“珍惜资源、爱我国土”有奖征文活动。第24个全国“土地日”前夕，国土资源部组织新华社、中央广播电台、中央电视台等12家新闻单位记者组成的中央媒体采访团一行18人就我省节约集约用地工作进行为期五天的集中采访，并在中央各大媒体深入宣传报道我省节约集约用地的进展成效和典型做法。今年全国“土地日”期间，我省还将开展主题宣传周活动，通过组织评选节约集约模范县（市、区），开展节约集约用地工作调研，评选节约集约用地微电影、动漫，以及在媒体进行专题宣传等多种方式集中宣传节地理念，增强社会各界节地意识，引导全社会共同关注、共同参与、共同推进节约集约用地工作。

山东省政府网：我省节约集约用地工作存在哪些问题和不足？

王桂鹏：尽管通过全省上下的共同努力，我省节约集约用地工作取得积极进展，节约集约用地水平得到不断提升，但是我省节约集约用地工作与中央的要求还有差距，与群众的期待还有差距，与兄弟省份相比也还有差距。

一是节地水平有待提高。闲置浪费、低效利用土地问题尚未得到根本解决，宽马路、大广场、花园工厂的现象还不同程度存在。与沿海先进省份相比，我省土地利用效益还存在一定差距，2013年全省地均GDP产出为12.26万元/亩，而同期广东为19.96万元/亩，浙江为18.98万元/亩，江苏为16.36万元/亩。各地仍需进一步努力提升节约集约用地的水平和效益。

二是共同责任机制需要进一步完善。土地是经济社会发展的重要载体。在项目准入、用地审批、土地供应监管等土地开发利用的诸多环节，用地过程涉及多个部门。土地闲置处置受到责任认定、银行抵押、法院查封以及政府规划调整等因素制约，处置时间长，效果不理想。低效用地既难认定，又难处置，政策抓手不足，盘活利用的难度非常大。加之相关部门履职过程中存在缺位、错位、越位的问题，对于土地开发利用的成效监督不力，考核不到位，导致在一些地区违法违规开发利用建设用地的行为未能及时处置到位，盘活闲置低效等存量建设用地的机制未及时建立起来，评估建设用地利用成效的考核机制未发挥作用，节约集约用地工作对于促进当地经济发展、民生改善和生态保护的作用未能显现。

三是节约集约用地制度建设需要进一步加强。当前，一些影响和制约节约集约用地水平提升的一些具有前瞻性、导向性和引领性的政策如工业用地租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让以及多层厂房建设等工业用地供应机制、节约集约用地的财税调节机制和考核评价机制以及地下空间开发利用等方面目前还没有细化和可操作性的配套文件，各地在实际工作中存在认识不统一、做法不一致、进展不平衡等问题，需要进一步研究出台相关政策有序推进工作。

山东省政府网：请问我省下一步在推进节约集约用地工作方面有哪些考虑和打算？

王桂鹏：面对新常态、新要求和新定位，我省要在土地资源地位作用、土地资源利用方式、土地资源管理方式和土地资源管理工作重心四个方面实现根本性转变，我们将进一步强化土地资源管理的顶层设计，将节约集约用地工作更好地融入全省经济社会发展大局，破解制约我省土地开发利用水平提升的体制机制障碍，在省级层面统筹谋划、整体部署、全面推进节约集约用地工作，实现节约集约用地重点突破，实现土地开发利用的全流程管理，举全省之力保护好土地资源，利用好土地资源。

一是深入调研，统筹谋划，整体推进节约集约用地工作。“提高土地节约集约利用水平促进土地高效利用”专题调研是省政府确定重大调研课题，我们将以此次专题调研为契机，围绕影响和制约我省节约集约用地工作提升的重点领域和关键环节开展调研，摸清情况，找准问题，剖析原因，借鉴经验，研究对策，提出有效提升土地资源管理水平的政策措施，明确推进节约集约用地的路径和目标。

二是完善制度，健全机制，形成节约集约用地组合政策。在贯彻落实好省政府《关于进一步推进节约集约用地的意见》和国土资源部《节约集约利用土地规定》、《关于推进土地节约集约利用的指导意见》等省部关于节约集约用地制度顶层设计和工作总体布局的基础上，研究出台我省区域建设用地考核、地下空间开发利用等相关配套政策，督导各地制定适用节地技术和节地模式的激励政策，推动城乡建设切实转变用地方式。

三是统筹兼顾，重点突破，全面落实节约用地专项工作。继续积极稳妥开展节约集约用地模范县创建活动，把节约集约用地作为国土资源工作攻坚克难的关键之举，积极争取各级党委、政府和社会各界的支持理解，综合运用法律、市场、经济、金融等手段，精心谋划，周密组织，统筹安排，借势发力，集中精力组织开展好企业低效用地盘活、批而未供和闲置土地清理处置、土地使用标准修订、建设用地全程监管制度落实等年度节约集约用地重点工作，突破关键点、啃下硬骨头、抓住重头戏，进一步彰显国土资源部门管理绩效，进一步保障和促进经济社会全面发展，进一步改善社会和民生福祉。